| Telefonica sotto scacco del governo Marco Gestri 14/01/2014 |
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La saga Telecom/Telefonica si è arricchita d’ulteriori episodi. Il passaggio di Telecom Italia sotto il controllo di Telefonica, secondo quanto previsto negli accordi del settembre 2013 tra gli spagnoli e altri azionisti della holding Telco, si è rivelato un percorso a ostacoli.Oltre ai problemi sollevati dalle autorità antitrust, in particolare da quella brasiliana, la scalata ha suscitato in Italia un dibattito sull’opportunità che il Governo eserciti i poteri speciali riconosciuti da una legge del 2012 riguardo a società e beni strategici. Ciò soprattutto perché l’acquisizione di Telecom Italia implicherebbe il controllo sulle reti e gli impianti di telecomunicazione, ritenuti beni essenziali per gli interessi nazionali.
Dallo scorso 28 novembre è in vigore un decreto del presidente del consiglio che ha modificato il regolamento, attuativo della legge sui golden powers, che definisce le attività strategiche per il sistema di difesa e sicurezza nazionale. La legge calibra diversamente i poteri speciali in riferimento a due distinti ambiti.
Golden powers
Riguardo alle attività strategiche per difesa e sicurezza (art. 1), il governo ha poteri d’intervento molto incisivi, anche nei confronti d‘investitori provenienti da stati dell’Unione europea (Ue). Si va dall’imposizione agli acquirenti di specifiche condizioni (relative alla sicurezza di approvvigionamenti e informazioni, ai trasferimenti tecnologici, alle esportazioni) fino all’opposizione all’acquisto.
Quanto all’ambito energia, trasporti e comunicazioni (art. 2) i poteri speciali risultano ridotti, a meno che non si tratti d’acquirenti extra-Ue.
La legge risulta d’infelice formulazione rispetto alla distinzione tra i due ambiti di intervento, oscillando tra il riferimento a settori, attività, beni. Ciò che conta non è tanto il settore economico in cui opera un’impresa quanto gli interessi essenziali che lo stato mira a proteggere.
La più precisa definizione dei due ambiti operativi veniva comunque demandata a regolamenti d’attuazione. Il regolamento per difesa e sicurezza adottato nel 2012 risulta centrato, secondo un’ottica per settori, sulle imprese operanti nel campo degli armamenti e in quello aero-spaziale.
La vicenda Telecom ha evidenziato i pericoli di tale scelta riduttiva che determinava l’impossibilità per l’esecutivo d’esercitare incisivi poteri d’intervento nonostante il prospettato passaggio in mani straniere della rete telefonica utilizzata per finalità di difesa e sicurezza dello stato.
Del resto, una mozione adottata dal Senato al momento dell’approvazione della legge aveva invitato il governo a proteggere la rete quale bene strategico per sicurezza e difesa. Si era poi colpevolmente tardato nell’adottare il regolamento per energia, trasporti e comunicazioni.
Ritocchi di governo
Il governo Letta ha cercato di rimediare predisponendo gli schemi dei regolamenti mancanti e soprattutto ritoccando il regolamento del 2012 così da includere tra le attività strategiche per difesa e sicurezza “le reti e gli impianti utilizzati per la fornitura dell’accesso agli utenti finali dei servizi rientranti negli obblighi del servizio universale e dei servizi a banda larga e ultralarga”.
La mossa, ai limiti di quanto consentito dalla farraginosa legge del 2012, mette sotto scacco Telefonica. A parte l’astratta possibilità d’opporsi all’acquisizione, l’esecutivo potrebbe imporre specifiche condizioni, ai fini di proteggere la sicurezza delle informazioni ma anche di garantire investimenti adeguati sulla rete.
Vi è il precedente Avio/GE, recentemente richiamato in relazione alla Telecom dal sottosegretario Baretta. Indubbiamente, il governo si trova in una posizione di maggior forza, anche per cercare di convincere Telefonica, come invocato dal segretario del Partito Democratico in un’intervista del 2 gennaio, allo scorporo della rete.
La partita però non è ancora chiusa. È trapelata dalla Commissione europea la notizia secondo la quale Telefonica starebbe monitorando attentamente la normativa italiana, alla luce delle norme sul mercato interno.
La distinzione tra ciò che è lecito o illecito nella materia risulta quanto mai opinabile, poggiando sull’interpretazione di una complessa giurisprudenza comunitaria. Certamente, una maggiore lungimiranza in sede di stesura della legge del 2012 e d’approvazione del primo regolamento attuativo avrebbe evitato l’adozione di una mossa che, seppur necessaria, potrebbe apparire dettata da un intento protezionistico.
Opzione Telco
Potrebbe aprirsi un secondo fronte per Telefonica. La vigente normativa sull’offerta pubblica di acquisto (Opa) ne condiziona l’obbligatorietà al superamento del 30% del capitale di una società quotata. Telefonica acquisirebbe il controllo di una società non quotata (Telco) che controlla Telecom senza superare la soglia del 30%. Dunque l’obbligo non scatterebbe.
Un ordine del giorno adottato dal Senato nell’ottobre 2013 ha però invitato il governo a modificare la legge sull’Opa aggiungendo una seconda soglia legata all'accertata situazione di controllo di fatto sulla società.
Una proposta in tal senso, presentata dal presidente della Commissione finanze del Senato come emendamento alla legge di stabilità, è stata peraltro accantonata. Il governo non prevede al momento alcun intervento in materia di Opa.
Anche in questo caso giocano un ruolo centrale i vincoli europei. La direttiva 2004/25 lascia agli stati la determinazione della soglia alla quale è legato l’obbligo di Opa. Dunque, l’introduzione delle modifiche proposte non risulterebbe necessariamente in contrasto con la direttiva, anche se la maggior parte degli stati membri è allineata al modello che definisce una soglia fissa al 30%.
Tuttavia, una modifica ad personam della normativa, sostanzialmente anche se non formalmente a effetto retroattivo, potrebbe suscitare ulteriori dubbi quanto all’esistenza di una volontà discriminatoria.
Marco Gestri è Professore di diritto internazionale nell’Università di Modena e Reggio Emilia e nella Johns Hopkins University, SAIS Europe.
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